Lorsque la République démocratique du Congo a mis en place son système de quotas d’exportation de cobalt en octobre dernier, en remplacement de l’interdiction totale, cette décision s’est avérée difficile à appliquer dès le départ. Les difficultés logistiques et administratives rencontrées en RDC ont empêché les sociétés minières d’utiliser effectivement les volumes qui leur avaient été attribués. Ce qui a poussé les autorités congolaises à prolonger l’utilisation de leur quota de 2025 jusqu’en mars 2026.
Aujourd’hui, Kinshasa va encore plus loin : les exploitants miniers devaient renoncer à leurs quotas qu’ils n’auraient pas utilisés au 30 juin 2026, les volumes revenant à l’agence chargée de la production, de l’importation et de l’exportation des minerais stratégiques – l’Autorité de Régulation et de Contrôle des Marchés des Substances Minérales Stratégiques (Arecoms) – et, très probablement, finissant par profiter à l’entreprise d’État Entreprise Générale du Cobalt (EGC).
Prise isolément, cette mesure pourrait passer pour une maladresse réglementaire. Mais si l’on considère l’ensemble des éléments – l’interdiction d’exportation de l’année dernière, la structure même de la politique de quotas et les différents sentiments qui se dégagent parmi les acteurs du secteur minier en RDC – , une tendance se dessine. Le pays semble vouloir reprendre la main et le contrôle total sur son cobalt, en lieu et place des entreprises étrangères. L’objectif semble de plus en plus clair : la RDC, par l’intermédiaire d’Arecoms et des entreprises publiques Gécamines et EGC, souhaite contrôler les exportations de cobalt, tandis que les autres entreprises peuvent s’attendre à être freinées par les formalités administratives et d’autres difficultés logistiques.
Où irait ce cobalt contrôlé par l’État ? Une partie pourrait constituer le stock stratégique de l’État congolais. L’autre part, non négligeable, pourrait bien être destinée aux États-Unis. Il y a quelques mois, l’EGC a signé un protocole d’accord avec EVelution Energy. Cet accord s’inscrit dans le cadre du Partenariat stratégique RDC-États-Unis, signé en décembre dernier, qui prévoit notamment la création d’une réserve minérale stratégique pour les États-Unis. Il reste à voir comment les choses vont évoluer à partir de là – tout comme la réaction d’une entreprise telle que CMOC, qui s’est ouvertement opposée à l’interdiction de 2025 et au système de quotas qui en découle. Donc dire qu’elle est mécontente serait un euphémisme.
Comment la situation peut-elle être perçue de Pékin?
Des contre-mesures en vue ?
C’est là que les choses deviennent plus intéressantes. La Chine s’est récemment dotée d’un arsenal juridique autour de la sécurité des chaînes d’approvisionnement et des investissements à l’étranger : «Dispositions du Conseil d’État relatives à la sécurité des chaînes industrielles et d’approvisionnement (décret n° 834) », « Règlement d’application de la loi sur les ressources minérales de la République populaire de Chine (décret n° 839, article 76) », les « Dispositions du Conseil d’État relatives aux investissements à l’étranger (décret n° 837, articles 23 et 24) », ainsi que les dernières « Mesures relatives aux enquêtes sur la sécurité des chaînes industrielles et d’approvisionnement » du ministère du Commerce (Mofcom).
» Tous ces textes réglementaires fournissent à Pékin les outils nécessaires pour prendre des mesures contre ce qui pourrait être perçu comme des actions hostiles ou des menaces pour sa sécurité nationale. Le décret n° 839 a élevé la chaîne d’approvisionnement en minerais critiques au rang de question de sécurité nationale.
Dans ce contexte, la question se pose presque d’elle-même : comment Pékin va-t-il percevoir et évaluer ce qui se passe en RDC ? Ces politiques seront-elles perçues comme une menace pour les chaînes d’approvisionnement minières de la Chine ?
Et si tel est le cas, comment la Chine est-elle susceptible de réagir – si tant est qu’elle réagisse ?
La perception de Pékin ne se formera pas dans le vide. Elle s’alimentera d’une série de mesures récentes par lesquelles Kinshasa a agi contre les intérêts chinois, ou a été perçue comme agissant contre ceux-ci – l’affaire Chemaf-Norin en étant l’exemple le plus éloquent. La vente prévue des actifs de Chemaf à Norin Mining, une filiale de la société d’État Norinco, a échoué après que la RDC a refusé d’accorder les autorisations nécessaires, sous la pression manifeste de Washington. Des investisseurs chinois souhaitant rester anonymes ont fait part de leurs inquiétudes – un environnement commercial semblant de plus en plus hostile –, inquiétudes partagées par l’ensemble de la communauté minière chinoise en RDC. Du point de vue de Pékin, l’affaire Chemaf, l’interdiction et le nouveau régime de quotas peuvent apparaître moins comme des incidents isolés que comme une tendance.
Toute évaluation de Pékin s’appuierait sur les nouvelles mesures du MOFCOM, qui précisent à la fois les conditions de déclenchement d’une enquête et les critères permettant de mesurer le préjudice causé aux chaînes d’approvisionnement chinoises. L’article 4 du texte fournit au ministère quatre critères d’analyse : déterminer si une mesure étrangère met en danger les éléments constitutifs de ces chaînes – matières premières critiques, technologies, capitaux, actifs, données et personnel ; si elle perturbe leur circulation, qu’il s’agisse de la logistique, des flux commerciaux ou de la circulation des personnes, des capitaux et de l’information ; si elle sape la compétitivité internationale et les perspectives de croissance de l’industrie chinoise ; et enfin, une clause fourre-tout pour tout autre élément jugé pertinent.
En quête d’alternatives
La Chine, pour sa part, ne reste pas les bras croisés. Compte tenu du profil de risque que présente désormais la RDC, elle cherche des alternatives, comme en témoigne la récente initiative concernant le projet de cuivre-cobalt d’Opuwo en Namibie, décrit par l’australien Celsius Resources qui la vend comme le plus grand gisement de cobalt en dehors de la RDC, qui est désormais en passe de passer entre les mains d’une filiale de Chinalco. Il s’agit d’un actif en phase d’exploration, à des années de la production, mais le signal est sans équivoque : la dépendance de la Chine vis-à-vis du cobalt congolais est trop importante pour ne pas être prise en compte. La situation des raffineries et fonderies de cobalt chinoises en est l’illustration parfaite ; mises sous pression par les mesures prises par la RDC concernant le cobalt, elles se tournent vers la dissolution du métal – en dissolvant le cobalt métallique pour l’utiliser comme matière première de substitution à la place de l’hydroxyde de cobalt congolais, de plus en plus rare.
Pourquoi Kinshasa n’est pas le Panama – et n’est pas facile à mettre sous pression
Supposons que Pékin en arrive à la conclusion que les politiques de la RDC menacent la sécurité de sa chaîne d’approvisionnement et envisage de mettre en place des contre-mesures. Quelles sont réellement ses options ? Peu nombreuses. La RDC n’est pas le Panama. Ce n’est pas une juridiction sur laquelle la Chine peut exercer des pressions sans en payer le prix : la RDC dépend de la Chine pour ses exportations de cuivre et de cobalt, mais la Chine a tout autant besoin de ces matières premières. Imposer des sanctions économiques à un pays pour avoir restreint l’approvisionnement en marchandises dont on a soi-même besoin reviendrait à se tirer une balle dans le pied.
Quelles autres options, alors ? Un retrait du soutien militaire ? Bien que la Chine ait vendu des drones militaires à la RDC, elle n’est pas le seul fournisseur de l’armée congolaise ; les pays du Golfe et la Turquie ont intensifié leurs ventes d’armes à la RDC. Cela ne signifie pas pour autant que Pékin manque de moyens pour riposter, mais la nature de ses relations avec la RDC et la structure de leurs échanges commerciaux rendent difficile une riposte musclée.
Et la situation est tout sauf binaire. Alors même que les producteurs de cobalt se retrouvent dans une situation délicate, Zijin s’apprête à lancer l’un des plus grands projets mondiaux liés au lithium en RDC. Les capitaux chinois sont mis sous pression dans un secteur du secteur minier congolais, tandis qu’ils se développent dans un autre.
Des dynamiques très complexes sont à l’œuvre ici, et il est difficile pour l’instant de déterminer avec certitude dans quelle direction elles vont se développer.
