Par James Sundquist
Dans le sillage de la pandémie de COVID-19, 90 pays ont sollicité le Fonds monétaire international (FMI) pour une forme d’aide économique. Comme dans les décennies passées, une multitude de pays en développement semblent avoir besoin d’un allégement ou d’une restructuration de leur dette. Cependant, si une vague de crises de la dette n’est pas sans précédent, cette fois-ci, elle présente une caractéristique inhabituelle : beaucoup de ces pays ont emprunté à la Chine, en plus des gouvernements créanciers traditionnels.
Avant la pandémie, de nombreux pays en développement ont profité du désaccord entre la Chine et le FMI. Des recherches empiriques menées par le Global Development Policy Center (GDP) de l’université de Boston ont montré que les gouvernements qui étaient en mesure d’obtenir un prêt de la Chine évitaient parfois de démarrer un programme avec le FMI alors que celui-ci semblait probable. D’autres acceptaient un programme du FMI, mais utilisaient l’accès au financement chinois pour négocier des promesses moindres en matière de réforme de leur économie. En d’autres termes, la Chine pouvait occasionnellement se substituer au FMI, avec des conditions très différentes pour ses prêts. Cela signifie-t-il que les gouvernements peuvent continuer à bénéficier de cette dynamique à l’ère de la renégociation de la dette ?
La réponse semble être « non », pour au moins trois raisons. Premièrement, avant même que la pandémie ne frappe, la Chine réduisait le volume de ses nouveaux prêts au monde en développement. La base de données China’s Overseas Development Finance Database, gérée par le Centre GDP, montre que le total des prêts a commencé à baisser après avoir atteint un pic en 2016. Notamment, les banques stratégiques chinoises n’ont accordé aucun nouveau prêt aux pays d’Amérique latine au cours des deux années précédentes. La Chine étant moins désireuse de prêter, il est plus difficile pour les gouvernements de trouver une source de financement de substitution.
Deuxièmement, le bilan de la Chine en matière de restructuration de la dette est celui d’un rééchelonnement et non d’un effacement. Si la Chine a annulé plus de 3 milliards de dollars de dettes envers les pays africains entre 2000 et 2019, ces actions n’ont concerné que des prêts concessionnels à taux zéro, qui ne constituent pas la majeure partie des prêts chinois. La Chine s’est montrée disposée à prêter lorsque d’autres ne le font pas, mais jusqu’à présent, elle ne s’est pas montrée particulièrement disposée à effacer des dettes.
Troisièmement, alors qu’il suffit d’un seul créancier pour accorder un prêt, la restructuration d’une ancienne dette se fait généralement en coordination avec les principaux créanciers. Historiquement, le FMI a travaillé en étroite collaboration avec le Club de Paris des gouvernements créanciers sur cette question. Non seulement la Chine n’en est pas membre, mais elle a inclus dans ses contrats de prêt des clauses de « non participation au Club de Paris » qui empêchent les gouvernements emprunteurs de les inclure dans les négociations du Club de Paris. La décision de la Chine de ne pas négocier de concert avec ses autres créanciers peut sembler perplexe à première vue, mais elle est ancrée dans sa détermination à se présenter comme un membre du Sud et pas simplement comme un autre pays riche.
Il en résulte que les pays du Club de Paris, en particulier les États-Unis, pourraient être réticents à la perspective d’une remise de dette sans que la Chine ne s’engage à faire de même. Au Fonds, les États-Unis useront de leur influence pour s’assurer que les enveloppes du FMI ne soient pas utilisées pour rembourser les prêteurs chinois. La concurrence géopolitique qui aidait autrefois les pays en développement à obtenir de nouveaux prêts menace maintenant de leur nuire lorsqu’ils négocient l’annulation de leur dette.
La décision de plusieurs gouvernements ayant contracté de lourds emprunts auprès de la Chine de demander l’aide du Fonds témoigne de la volonté réduite de la Chine de se substituer au FMI. Le Pakistan en 2019, Djibouti en 2020 et la Zambie en 2021 sont peut-être les exemples les plus notables, et le Sri Lanka pourrait suivre cette année. Le seul forum de restructuration de la dette qui inclut à la fois la Chine et les pays du Club de Paris, le Cadre commun du G20 pour le traitement de la dette, exige également que les participants disposent d’un programme du FMI.
La première vague de défaut de paiement dans laquelle un membre du Sud est également un créancier majeur semble donc moins différente des vagues précédentes qu’on pourrait le penser.
James Sundquist est chercheur pré-doctoral sur la Chine globale au Global Development Policy Center de l’Université de Boston et candidat au doctorat en sciences politiques à l’Université de Yale.
